Por Abraham Otero Palma, C.P.
Análisis jurídico complementario de Juriscamp

Una decisión administrativa que pone en riesgo la planeación pensionaria de miles de trabajadores

El 21 de octubre de 2026 se publicó el Acuerdo ACDO.AS2.HCT.101026/302.P.DG, mediante el cual el Consejo Técnico del Instituto Mexicano del Seguro Social estableció restricciones a la Continuación Voluntaria en el Régimen Obligatorio, conocida como Modalidad 40.

Entre las principales modificaciones destacan la limitación del salario base de cotización para nuevas incorporaciones, la eliminación de nuevas contrataciones con efectos retroactivos y la imposición de procedimientos exclusivamente digitales.

Estas medidas plantean una cuestión que trasciende su impacto económico:

¿Puede una autoridad administrativa restringir, mediante un acuerdo interno, las posibilidades de cotización que reconoce una ley expedida por el Congreso de la Unión?

La respuesta exige examinar los límites constitucionales de la actuación administrativa.

1. La Modalidad 40 no es una concesión graciosa del IMSS

La Continuación Voluntaria en el Régimen Obligatorio encuentra su fundamento en los artículos 218 a 221 de la Ley del Seguro Social.

Se trata de una institución jurídica creada por el legislador para permitir que determinados trabajadores continúen cotizando después de concluir una relación laboral, siempre que satisfagan los requisitos legales.

Por tanto, su existencia y condiciones esenciales no dependen de la voluntad discrecional del Consejo Técnico del IMSS.

El Instituto tiene facultades para administrar el sistema, verificar el cumplimiento de requisitos y combatir irregularidades. Sin embargo, esas atribuciones deben ejercerse dentro de los límites establecidos por la ley.

La facultad de administrar un derecho no equivale a la facultad de reducirlo.

2. El principio de subordinación jerárquica: un acuerdo no puede modificar una ley

Los artículos 14 y 16 de la Constitución protegen la seguridad jurídica y exigen que los actos de autoridad encuentren fundamento suficiente en el ordenamiento jurídico.

En el ámbito administrativo, esto significa que las disposiciones de inferior jerarquía deben respetar las normas legales que pretenden ejecutar.

El artículo 218 de la Ley del Seguro Social contempla la continuación voluntaria y establece las condiciones relativas al salario de cotización.

Si la ley reconoce una posibilidad de elección salarial dentro de determinados límites, corresponde preguntarse si el Consejo Técnico puede sustituirla por una regla que prácticamente vincula la nueva inscripción al último salario registrado.

El problema no consiste únicamente en determinar si la medida es conveniente para las finanzas institucionales.

Consiste en establecer si existe una habilitación legal suficiente para imponerla.

La sostenibilidad financiera es un objetivo legítimo, pero no constituye por sí misma una fuente autónoma de competencia normativa.

3. Seguridad jurídica, confianza legítima y protección de los trabajadores

Durante años, numerosos asegurados organizaron sus decisiones patrimoniales considerando las condiciones legales de la Modalidad 40.

Algunos destinaron ahorros, liquidaron bienes o planearon inversiones para continuar cotizando y mejorar sus condiciones pensionarias.

No toda expectativa económica constituye un derecho adquirido. Sin embargo, ello tampoco significa que las autoridades puedan alterar las condiciones jurídicas sin observar los principios de legalidad, seguridad jurídica y proporcionalidad.

Es indispensable distinguir entre los asegurados que ya estaban incorporados, quienes concluyen un periodo contratado y quienes todavía no habían presentado su solicitud.

Cada supuesto exige un examen particular sobre la existencia de derechos consolidados, la aplicación temporal de las nuevas reglas y la protección de la confianza legítima.

4. La lucha contra el fraude no justifica restringir indiscriminadamente derechos

El IMSS ha explicado las modificaciones como parte de un esfuerzo para evitar simulaciones y preservar la viabilidad financiera del sistema.

La finalidad puede ser constitucionalmente legítima.

No obstante, debe distinguirse entre quien utiliza fraudulentamente un mecanismo de seguridad social y quien ejerce una opción expresamente reconocida por la legislación.

Aprovechar legalmente un régimen de cotización para obtener una mejor pensión no constituye, por ese solo hecho, una conducta fraudulenta.

La autoridad dispone de mecanismos de fiscalización y verificación para investigar irregularidades concretas.

La existencia de abusos no autoriza automáticamente a restringir los derechos de todos los asegurados.

5. ¿Es procedente el juicio de amparo?

El acuerdo plantea cuestiones susceptibles de control constitucional, especialmente en relación con la competencia del Consejo Técnico y la compatibilidad de las restricciones con la Ley del Seguro Social.

No obstante, la procedencia del juicio de amparo deberá analizarse atendiendo a las circunstancias de cada persona.

Entre otras cuestiones, será necesario determinar si el acuerdo produce una afectación directa desde su entrada en vigor o si se requiere un acto concreto de aplicación, como el rechazo de una solicitud de incorporación bajo las condiciones legales reclamadas.

También deberán examinarse los plazos, el interés jurídico o legítimo y la eventual procedencia de medidas cautelares.

Por ello, no sería correcto afirmar que todos los trabajadores cuentan automáticamente con una acción de amparo idéntica.

6. La pregunta que el IMSS debe responder

El debate no se reduce a determinar cuánto debe recibir una persona al pensionarse.

La cuestión fundamental es si una institución administrativa puede cambiar unilateralmente las condiciones de ejercicio de un derecho establecido por el legislador.

El Estado tiene la obligación de proteger la sostenibilidad del sistema de seguridad social, pero también debe respetar la Constitución y la ley.

La estabilidad financiera de las instituciones no puede alcanzarse a costa de la subordinación de la ley a la voluntad administrativa.

Si el régimen requiere modificaciones estructurales, estas deben impulsarse mediante los procedimientos constitucionales correspondientes y con respeto a los derechos de los asegurados.

Nota editorial de Juriscamp

Este análisis amplía, desde una perspectiva jurídica, las preocupaciones expuestas por el C.P. Abraham Otero Palma en su artículo «Modificaciones propuestas a la modalidad 40, trasgresión total», publicado el 28 de octubre de 2026.

Artículo original: https://cpotero87.blogspot.com/2026/10/modificaciones-propuestas-la-modalidad.html?m=1

Referencia normativa principal: Acuerdo ACDO.AS2.HCT.101026/302.P.DG y artículos 218 a 221 de la Ley del Seguro Social.